Постановление Пленума Верховного Суда РФ о самовольной постройке

12 декабря 2023 года было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ №44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» («Постановление»). Постановление содержит обширные разъяснения, касающиеся самовольного строительства.

Предыдущие масштабные разъяснения по вопросам самовольного строительства были даны в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №10/22 от 29 апреля 2010 года («Постановление 2010 года»), а также Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ №143 от 9 декабря 2010 г. и Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 года. В 2018 года в статью 222 ГК РФ были внесены значительные изменения, которые в некоторой степени учитывали указанные разъяснения, а также ГрК РФ был дополнен главой 6.4, посвященной вопросам сноса объектов капитального строительства, включая снос самовольных построек и приведение их в соответствие с установленными требованиями.

По прошествии времени складывалась судебная практика применения обновленной статьи 222 ГК РФ и новых положений ГрК РФ. Указанная практика была обобщена в обзоре Верховного Cуда РФ, утвержденном 16 ноября 2022 года Президиумом Верховного Cуда РФ.

В продолжение указанного обобщения Верховный Суд РФ актуализировал и расширил свои разъяснения по данным вопросам и выпустил Постановление. Во многом оно повторяет положения статьи 222 ГК РФ и сложившиеся ранее подходы судебной практики, однако также содержит некоторые новые полезные разъяснения. Постановление также отменяетПункт 48 Постановления раздел Постановления 2010 года, посвященный спорам, связанным с самовольной постройкой (пункты 22-31).

В настоящем обзоре мы выделили наиболее полезные и интересные, на наш взгляд, положения Постановления.

Объекты, которые могут быть признаныПункты 5 и 6 Постановления самовольными постройками

Статья 222 ГК РФ применяется к самовольному возведению зданий и сооружений, отвечающих критериям недвижимого имущества. Постройка может быть признана самовольной на любом этапе ее строительства, начиная с возведения фундамента. Статья 222 ГК РФ не распространяется на:

1. объекты, которые в силу прямого указания закона подчинены режиму недвижимых вещей, но не являются таковыми в силу своих природных свойств (например, подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания);
2. объекты движимого имущества (например, нестационарные торговые объекты);
3. неотделимые улучшения земельного участка (в том числе замощения, ограждения).

Если в связи с возведением перечисленных объектов нарушаются чьи-либо права, то, в зависимости от особенностей объектов и иных обстоятельств, заинтересованные лица вправе потребовать:

1. освободить земельный участок, на котором находится соответствующий объект;
2. устранить нарушения права, не связанные с лишением владения;
3. запретить эксплуатацию соответствующего объекта, если он создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Самовольная реконструкцияПункт 5 Постановления

Согласно Постановлению 2010 года, статья 222 ГК РФ могла применяться к реконструкции, если в ее результате был создан «новый объект». В отсутствие четких критериев, что считается созданием «нового объекта», применение данного разъяснения для конкретных ситуаций было затруднительно. Постановление закрепляет иной принцип, согласно которому постройка, возведенная (созданная) в результате реконструкции, которая привела к изменению параметров объекта или его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), может быть признана самовольной. Соответственно, в отношении такой постройки суд должен решить вопрос о ее полном сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.

Снос исключительно по решению судаПункт 9 Постановления

Органы местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе объекта, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимость («ЕГРН»). Кроме того, только в судебном порядке может быть рассмотрено требование о сносе объекта, право собственности на который признается юридически действительным при отсутствии регистрации (например, если право собственности возникло в результате корпоративной реорганизации).

ОтветчикПункты 13, 35 Постановления по иску о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями

Ответчиком по искам о сносе самовольной постройки, о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями («иски о сносе или приведении в соответствие») является:

1. лицо, осуществившее самовольную постройку. При строительстве самовольной постройки с привлечением подрядчика ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого осуществлена самовольная постройка;
2. в случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольную постройку, — лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной (например, приобретатель самовольной постройки по сделке; наследник, принявший в наследство земельный участок, на котором расположена самовольная постройка);
3. при отсутствии сведений о лицах, перечисленных выше, — лицо, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена самовольная постройка, либо лицо, во владении и/или пользовании которого находится соответствующий земельный участок, за исключением случаев, когда будет установлено, что самовольная постройка была построена до возникновения прав владения и/или пользования земельным участком у этого лица.

Интересно, что пункт 2 статьи 222 ГК РФ предполагает, что иски о сносе или приведении в соответствие могут быть заявлены либо лицу, осуществившему самовольную постройку, либо, если такое лицо неизвестно, правообладателю земельного участка, на котором она расположена. Предъявление указанного иска текущему собственнику самовольной постройки прямо в статье 222 ГК РФ не предусмотрено, хотя на практике такие иски предъявляются именно ему. Такая возможность была предусмотрена Постановлением 2010 года и также подтверждается в Постановлении.

Кроме того, в Постановлении также подтверждается позиция, сформулированная в Постановлении 2010 года, о том, что, если решение суда принято против ответчика, который не осуществлял самовольное строительство, такой ответчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков к лицу, его осуществившему.

Срок исковой давностиПункт 15 Постановления по искам о сносе самовольной постройки

Постановление подтверждает ранее выработанные подходы судебной практики в отношении исковой давности по требованиям о сносе самовольной постройки: к таким требованиям применяется общий срок исковой давности, однако исковая давность не распространяется на требования о сносе самовольной постройки, которая угрожает жизни и здоровью, а также на требования, направленные на устранение нарушений, не связанных с лишением владения.

При этом в Постановлении содержатся дополнительные разъяснения о том, что:

1. срок исковой давности по требованию о сносе самовольной постройки, заявленному арендодателем земельного участка, на котором она возведена, начинает течь с момента, когда арендатор должен был возвратить земельный участок;
2. в случае возвращения земельного участка арендатором собственнику с возведенной на нем самовольной постройкой срок исковой давности по требованию собственника о сносе такой постройки начинает течь не позднее момента возврата земельного участка;
3. если истек срок исковой давности по требованию об истребовании из чужого незаконного владения земельного участка, то считается истекшим и срок о сносе возведенной на нем самовольной постройки.

Исчерпывающий переченьПункт 2 Постановления признаков самовольной постройки

Постановление уточняет и закрепляет исчерпывающий перечень признаков самовольной постройки, наличие хотя бы одного из которых может стать основанием для признания постройки самовольной:

1. возведение постройки на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке (например, на земельном участке, не предоставленном для строительства);
2. возведение постройки на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта;
3. возведение постройки без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений (например, разрешения на строительство);
4. возведение постройки с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При этом в Постановлении подчеркнуто, что нарушения, перечисленные в абзацах 2-4 выше, могут являться признаками самовольной постройки, только если соответствующее разрешенное использование, требование о получении согласований и разрешений и/или градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату ее выявления.

Если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки самовольной постройки устранены или более не являются таковыми вследствие изменения регулирования, суд отказывает в удовлетворении требования о признании постройки самовольной.

НарушениеПункт 20 Постановления условий договора аренды земельного участка как признак самовольной постройки

В Постановлении дано на первый взгляд очевидное, но в то же время очень важное разъяснение: «При возведении объекта недвижимости арендатор земельного участка ограничен как правовым режимом земельного участка, так и условиями договора аренды, определяющими возможность арендатора возвести на участке конкретный объект. Постройка, возведенная арендатором на земельном участке, условиями договора аренды которого не предусматривалась возможность создания соответствующего объекта, является самовольной».

Важность этого разъяснения состоит в том, что ранее на практике была широко распространена точка зрения, что арендатор земельного участка вправе самостоятельно выбирать вид разрешенного использования арендованного участка из числа основных (то есть самостоятельно выбрать, какой именно объект построить из числа разрешенных градостроительным регламентом, не зависимо от условий договора аренды). Исходя из разъяснений Верховного Суда РФ такой подход является неправильным, и арендатор имеет право возводить на арендованном земельном участке только те объекты, которые предусмотрены договором аренды. Указанное разъяснение представляется обоснованным, так как права арендатора земельного участка на застройку не могут быть тождественны правам его собственника.

При этом Верховный Суд РФ также указал, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставленного в целях строительства в аренду по итогам торгов, может содержать ограничения только в части публичных требований к застройке (правового режима земельного участка и предельно допустимых параметров разрешенного строительства).

НарушениеПункт 19 Постановления разрешенного использования земельного участка как признак самовольной постройки

Возведение постройки с нарушением вида разрешенного использования земельного участка (например, в случае возведения здания, отвечающего признакам многоквартирного жилого дома, на земельном участке «для индивидуального жилищного строительства») является основанием для признания такой постройки самовольной, если не будет доказана возможность приведения ее в соответствие с установленными требованиями.

Использование не по целевому назначению объекта, возведенного в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

НарушениеПункты 22 и 23 Постановления ограничений использования земельного участка как признак самовольной постройки

Расположение земельного участка в границах зон с особыми условиями использования территории («ЗОУИТ») является одним из ограничений использования земельного участка, нарушение которого может повлиять на законность возведенных на нем построек. По общему правилу сведения о ЗОУИТ должны содержаться в ЕГРН. Однако до 1 января 2028 года ЗОУИТ считаются установленными при отсутствии сведений о них в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из способов, предусмотренных применимым законодательством (например, решением уполномоченного органа власти).

При рассмотрении требований о признании постройки самовольной суду необходимо установить, знало ли и могло ли знать лицо, осуществившее такую постройку, о наличии ограничений. При этом истец вправе представлять доказательства того, что лицо, осуществившее самовольное строительство, действовало недобросовестно, поскольку знало или могло знать о наличии ограничений использования земельного участка, несмотря на отсутствие в ЕГРН соответствующей информации (т.е., например, если эта информация содержалась в других опубликованных источниках).

Отсутствие разрешения на строительствоПункты 25 и26 Постановления как признак самовольной постройки

Отсутствие разрешения на строительство, хотя и является предусмотренным пунктом 1 статьи 222 ГК РФ признаком самовольной постройки, может являться основанием для признания постройки самовольной, только если необходимость сноса самовольной постройки также обусловливается обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие ее несоответствия требованиям безопасности и нарушения прав третьих лиц.

Отмена разрешения на строительство или разрешения на ввод в эксплуатацию органом, уполномоченным на их выдачу, в порядке самоконтроля или судом само по себе не свидетельствует о том, что соответствующий объект является самовольной постройкой.

НарушениеПункт 29 Постановления градостроительных и строительных норм и правил как признак самовольной постройки

При принятии решения о признании постройки самовольной в связи с допущенным при ее возведении нарушением градостроительных и строительных норм и правил суду надлежит оценивать существенность такого нарушения. С учетом конкретных обстоятельств дела допущенное нарушение (например, в части минимальных отступов от границ земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Срок и порядокПункты 30, 31, 32, 33, 36, 37 и 38 Постановления исполнения судебного решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями

Статьи 222 ГК РФ и 55.32 ГрК РФ устанавливает сроки и порядок сноса самовольной постройки или привидения ее в соответствие с установленными требованиями. При этом подробное описание порядка сноса самовольной постройки или приведения ее в соответствие с установленными требованиями по решению суда в указанных нормах отсутствует. Постановление во многом восполняет данный пробел, а именно:

1. суд должен в своем решении установить срок сноса самовольной постройки или приведения ее в соответствие с установленными требованиями. Такой срок должен определяться с учетом характеристик самовольной постройки, а также времени, необходимого для выполнения мероприятий, направленных на снос или приведение в соответствие;
2. вне зависимости от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями, суд должен рассмотреть вопрос об устранимости допущенных при ее возведении нарушений (в том числе нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а также нарушений разрешенного использования земельного участка). При установлении возможности устранения нарушений суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа его исполнения — о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями;
3. в случае принятия судом решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями выбор способа исполнения решения суда осуществляется должником;
4. если решение суда допускает приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, то в срок, установленный судом для сноса самовольной постройки, должник, который не намерен ее сносить, обязан представить в орган местного самоуправления утвержденную проектную документацию, предусматривающую реконструкцию самовольной постройки;
5. в срок, установленный судом для приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, должник вправе произвести ее реконструкцию и обратиться в уполномоченный орган за выдачей разрешения на ввод в эксплуатацию. Решение суда о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями считается исполненным с момента получения разрешения на ввод в эксплуатацию реконструированного объекта;
6. если должник не исполнит в срок решение суда о сносе самовольной постройки, или, если суд допустил возможность приведения ее в соответствие с установленными требованиями, но должник не привел самовольную постройку в соответствие в установленный срок, принудительное исполнение судебного решения осуществляет судебный пристав-исполнитель в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г. Очевидно, что в данном случае речь будет идти только о принудительном сносе самовольной постройки. В целях такого сноса судебный пристав-исполнитель может предложить взыскателю (истцу) понести расходы на снос с их последующим возмещением за счет должника;
7. неисполнение решения суда о сносе самовольной постройки или, если принято соответствующее решение, о ее приведении в соответствие с установленными требованиями является основанием для одностороннего отказа от договора аренды земельного участка, принудительного прекращения прав на земельный участок по решению уполномоченного органа или его изъятия на основании решения суда;
8. в случае отчуждения или перехода в порядке универсального правопреемства права на земельный участок, на котором расположена самовольная постройка, в отношении которой имеется неисполненное решение суда, принятое против предыдущего правообладателя земельного участка, обязанность по исполнению решения суда возлагается на его нового правообладателя. В случае прекращения права ответчика на земельный участок в связи с неисполнением им решения суда (как описано в предыдущем абзаце) и предоставления соответствующего земельного участка новому правообладателю, такой новый правообладатель принимает на себя обязательства по исполнению соответствующего решения суда.

Возможность для арендатора земельного участка обратиться с требованиемПункт 41 Постановления о признании права собственности на самовольную постройку

С иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться арендатор земельного участка, в том числе находящегося в публичной собственности, если земельный участок предоставлялся для строительства. Согласно пункту 3.2 статьи 222 ГК РФ такая возможность есть только у арендатора земельного участка, который находится в публичной собственности. Однако Верховный Суд РФ наделяет таким правом также арендатора земельного участка, находящегося в частной собственности.

ОтветчикиПункт 42 Постановления по искам о признании права собственности на самовольную постройку

К ответчикам по искам о признании права собственности на самовольную постройку относятся:

1. орган местного самоуправления по месту нахождения самовольной постройки, иной уполномоченный на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти / орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
2. в случае предъявления правообладателем земельного участка иска о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную на таком участке иным лицом, — такое иное лицо.

ПризнаниеПункты 43, 44 и 46 Постановления права собственности на самовольную постройку как исключительный способ защиты права

Признание права собственности на самовольную постройку является исключительным способом защиты права, который может применяться в отсутствие со стороны истца очевидных признаков явного и намеренного недобросовестного поведения.

При установлении факта недобросовестного поведения застройщика (например, если он обращался за получением разрешения на строительство лишь для вида) суд вправе отказать в признании права собственности на самовольную постройку со ссылкой на злоупотребление правом (статья 10 ГК РФ).

Принятие судом признания ответчиком иска о признании права собственности на самовольную постройку или утверждение мирового соглашения без подтверждения наличия условий, предусмотренных пунктом 3 статьи 222 ГК РФ, не допускаются.

Отказ в признании права собственности на самовольную постройку при отсутствии вступившего в силу решения суда или решения органа местного самоуправления о сносе такой постройки не препятствует обращению в суд с новым иском о признании права собственности на самовольную постройку в случае устранения нарушений, послуживших основанием для отказа в удовлетворении иска.